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新《行政处罚法》修订让行政执法既有力度又有温度
作者:李振凡  发布时间:2021-10-09 14:31:06 打印 字号: | |

新修订的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)已于今年7月15日起施行,这是该法自1996年颁布实施以来的首次全面修订。行政处罚是行政机关依法有效行使行政管理职权,保障法律、行政法规贯彻实施的重要手段。《行政处罚法》的修改既是国家治理体系和治理能力现代化的需求,也是法治政府建设的需要,更是对人民群众关于法治、公平、正义要求的积极回应。



首次明确“行政处罚”的概念,引导人们全方位地识别行政处罚行为

早在《行政处罚法》出台之前,有关“行政处罚”概念的界定就有十多种。据有的学者回忆,在《行政处罚法》的起草制定过程中,立法者曾经多次试图给“行政处罚”下一个定义,但最终还是没有在《行政处罚法》中出现。也正是因为缺乏“行政处罚”的定义,一定程度上造成了大家往往从名称或者感受上去认识行政机关作出的行为是不是行政处罚行为,如典型的像罚款、行政拘留,等等。

新修订的《行政处罚法》增加了关于“行政处罚”的定义,不仅弥补了之前的缺陷,也统一了大家对于“行政处罚”的认识,进而可以引导大家全方位地识别行政机关所作出的行政处罚行为。具体来说,新修订的《行政处罚法》在第2条明确规定了“行政处罚”的定义,即行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。可以看出,不论行政机关实施的是通报批评、责令停产停业等《行政处罚法》所明确规定的行政处罚种类,还是其他行政行为,只要该行为的目的是为了对行政相对人进行惩戒,同时也达到了减损行政相对人合法权益或增加行政相对人义务的法律效果,就属于行政处罚的范畴。

更进一步来说,首先,行政处罚的主体应当是“特定”的国家行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的“特定”组织。也就是说,行政处罚虽然是行政机关所实施的一种行为,但是并非所有的行政机关都可以作出这种行政行为。例如,行政拘留只能由公安机关作出,而不能由民政局等其他行政机关作出。而且行政机关所享有的行政处罚权是一种抽象意义上的权力,实施过程中还应当结合具体的案件事实,转化成特定的行政机关依照法律、法规所作出的具体行政处罚行为。其次,行政处罚的对象是公民、法人或者其他组织,即行政相对人,行政机关一般不能作为行政处罚的对象。再次,行政处罚从性质上看属于一种制裁行为,或者是对违法行为人的人身权、财产权等权利给予合法性的损害,如罚款、没收违法所得。或者是对违法行为人增加第二次义务,如限制从业。最后,行政处罚针对的是行政违法行为而非刑事犯罪行为。行政处罚所制裁的是违反行政管理秩序和违反行政法律规范但没有构成刑事犯罪的行为。如果行政相对人实施了刑事犯罪行为,则属于刑事法律规范所制裁的范畴。


细化简易程序的适用条件,让行政执法更加规范、公正、文明

新《行政处罚法》在第五章规定了行政处罚的程序。根据法律的规定,行政处罚程序包括简易程序和普通程序两种。行政处罚的简易程序是行政机关在符合法定条件下对违法行为人在违法现场当场处罚的程序规定。由于该程序简单、方便、快捷,在保证行政相对人合法权益的同时,更有利于提高行政效率、节约行政成本,因此一线执法人员选择适用的概率也比较大。

从简易程序的适用标准上讲,新修订的《行政处罚法》在第51条进行了明确的规定。可以看出,适用简易程序应当具备3个条件:一是违法事实确凿、有法定依据处以警告或对公民处以200元以下或对法人、其他组织处以3000元以下罚款、可当场作出处罚决定。二是可以理解为简易程序是一种特殊的“普通程序”,适用简易程序的案件当然可以适用普通程序,但适用普通程序的案件需要满足上面3个要件才能适用简易程序。三是简易程序仅适用警告、罚款两种行政处罚的种类,如果案件中涉及“没收”,不管数额的多少,都是不能适用简易程序的。

以前的执法实践中,一个案件适用简易程序容易出现不少的问题,如办案人员少于两个人、没有出示执法证件、没有收集证明违法事实存在的证据、没有当场作出行政处罚决定、超额收缴罚款,等等。新修订的《行政处罚法》在第52条对简易程序的具体实施程序作出了更加细化的规定。首先是应当制作行政处罚决定书,执法人员当场作出行政处罚决定的,应当注意要向违法行为人出示执法证件,表明身份。然后按照行政处罚决定书预定格式的要求,填写编号。其次是要依法进行告知,不仅要告知违法行为人的违法行为、行政处罚的种类和依据、罚款数额、时间、地点,而且要告知违法行为人所享有的通过合法途径进行救济的权利,例如申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限以及行政机关名称。同时,如果违法行为人对违法事实有相应的陈述和申辩也应当予以记录并给予适当的解释说明。需要注意的是,违法行为人如果对行政处罚决定书有异议,应当先签收,再通过申请行政复议或提起行政诉讼等合法途径寻求救济。再次是行政处罚决定书的送达和备案。即执法人员按照法律规定的格式要求填写行政处罚决定书后,应当当场交付当事人。当事人拒绝签收的,应当在行政处罚决定书上注明。执法人员当场作出行政处罚决定后,应当及时向所属行政机关备案。最后是依法收缴罚款。对公民处以200元以下或者对法人、其他组织处以3000元以下或者不当场收缴罚款事后难以执行的,边远、水上、交通不便地区缴款有困难,经当事人提出,执法人员可以当场收缴。同时需要向违法行为人出具国务院财政部门或者省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一制发的专用票据。


完善行政处罚的听证制度,切实尊重和保障当事人的合法权益

行政处罚中的听证程序是指行政机关在作出行政处罚决定前,为了查明案件事实,通过公开方式举行的由有关利害关系人参加的,广泛吸取各方意见的活动的程序。新修订的《行政处罚法》针对听证程序实际运行过程中所反映出的适用门槛高、适用频率低的问题,通过扩大行政处罚听证的范围、延长当事人申请听证的时间、明确听证笔录的效力3个方面进行完善。

首先是扩大了行政处罚听证的范围。修订前的《行政处罚法》规定,行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前,应当告知当事人有要求听证的权利。但执法实践中,一些对行政相对人权益影响更大的行政行为,如没收从事违法经营活动的较大数额的物品,等等。新修订的《行政处罚法》在第63条明确规定了适用听证程序的范围,包括行政机关作出的较大数额罚款、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证、责令停产停业、责令关闭、限制从业的情形,而且将其他较重的行政处罚或者法律、法规、规章规定的其他情形作为兜底条款进行规定,最大限度地保障了当事人的听证权利。当然,从另一个角度讲,听证程序的适用也会受到一定限制,并非所有行政处罚案件都可以适用,一般轻微的行政处罚行为也不需要听证。

其次是在听证程序中延长了当事人申请听证的时间。一般来说,符合适用听证程序条件的,当事人要求听证的,行政机关才组织听证。对于当事人没有提出要求举行听证的,行政机关一般不会主动要求听证。但行政机关应当告知当事人有要求听证的权利,如果行政机关认为实行听证有利于查明案件的事实,也可以主动组织听证。依据新修订《行政处罚法》第64条、第65条的规定,当事人要求听证的,应当在行政机关告知后5日内提出。提出的形式一般是书面的,也可以是口头的。行政机关决定适用听证程序的,应当在听证的7日前,通知当事人举行听证的时间、地点,以便保证当事人提出实质申辩的权利。除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外,听证公开举行,允许进行旁听。另外,听证由行政机关指定的非本案调查人员主持,以保证听证程序的客观公正性。当事人可以亲自参加听证,也可以委托一至二人代理。当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的,视为放弃听证权利,行政机关终止听证。

最后是明确了听证笔录的效力。听证笔录的功能和作用,是行政机关作出行政处罚的重要证据。行政机关在举行听证时,调查人员先是要对当事人违法的事实、证据和行政处罚的建议作出说明,当事人对此可以进行申辩和质证,听证的过程应当制作笔录,笔录制作完毕应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章。如果当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的,由听证主持人在笔录中注明。听证结束后,行政机关应当根据听证笔录,依照新修订《行政处罚法》第57条的规定,作出行政处罚决定。因此,行政机关在行政处罚听证程序中应当高度重视听证笔录的制作,以确保听证笔录的功能和作用得到有效发挥。



 

 
责任编辑:津宁