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新《行政处罚法》实施后生态环境执法的新遵循
作者:李晓飞  发布时间:2021-11-29 14:33:32 打印 字号: | |

颁布实施25年后,《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)迎来首次全面修改,并于今年7月15日起施行。作为行政执法领域的基本法,新法的实施贯彻了党中央全面依法治国的重大决策部署,推动了环境资源领域行政处罚制度进步,对于提升环境执法的规范水平,贯彻维护“两山”理论落实,优化环境资源治理具有重要促进作用。

此次修法对行政机关生态环境执法带来的影响主要体现在以下方面:国家明确在生态环境领域推行建立综合行政执法制度,相对集中行政处罚权,避免多头执法;明确行政处罚的主体及核心要件,完善了行政处罚种类,进一步增强行政处罚的规范性;有针对性地对行政处罚主体、行政处罚手段、行政处罚程序中的痛点、难点问题进行修订;加强对非现场执法、监控执法、明察暗访等执法行为的规范。新《行政处罚法》进一步完善行政处罚程序,为促进生态环境执法的严格规范与文明公正提出了更高要求。



相对集中行政处罚权避免多头执法


1、过去,环境执法领域曾出现过“九龙治水”的现象。一些地方,多个行政管理部门各管一摊,职能交叉,看似都在负责,实则在一定程度上存在互相推诿的现象。为了杜绝此类现象,部分地区试点进行了行政执法权限的集中统一管理。对生态环境执法而言,在当前环境污染与生态保护一体考量、城市环境与农村环境统筹考虑、企业污染与农业污染共同治理的统一环境监管机制背景下,有必要实行生态环境行政执法的集中统一体制。此次《行政处罚法》修订,通过明确综合行政执法的法律地位,以法律的形式推行建立综合行政执法制度。新修订的《行政处罚法》第18条增加规定:国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度,相对集中行政处罚权。

2、党的十八大以来,随着“放管服”改革深入推进,大量行政处罚等事项下放基层,增加了政府效能,减轻了企业和群众负担。根据中央关于基层整合审批服务执法力量改革要求,推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉的改革方向,此次新修订的《行政处罚法》第24条增加规定:省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使,并定期组织评估。这一规定和环境治理领域的统一监管机制息息相关,在区域统一管理制度、区际合作与联防联治协调制度等背景机制下,都要求具有综合职能的基层政府在环境治理过程中扮演更为重要的角色。


增加行政处罚种类将各类处罚行为纳入法治轨道


3、新法首次增加了行政处罚的定义:行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。《行政处罚法》作为行政处罚领域的通用规范,为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循。在生态环境执法领域,《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等生态环境法律法规中,大量规定了“限制生产”“停产整治”“停止建设”“停止生产或使用”“责令拆除”等措施。实践中,生态环境部门基本上将这些行为认定为行政命令。从新法中的行政处罚概念及种类列举分析,今后生态环境部门作出的上述处罚,也将严格遵循行政处罚程序。因此,此次对行政处罚进行界定和明确列举,有助于规范各类环境执法行为,切实做到“权责法定”。

4、《行政处罚法》修订前,列举了警告、罚款、行政拘留等7类行政处罚种类。但在实践中,随着违法种类呈现多样化,环境执法手段也愈趋丰富,对如何规范实践中存在的各种在实质上具有处罚性质的限制污染行为存在争议。过去,部分单行法律、法规在《行政处罚法》的基础上,对行政执法实践中常用的行政处罚种类进行了扩张,对此,新《行政处罚法》第9条以法律形式,吸收既有经验,增加规定了环境行政执法中常见的通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、限制从业等行政处罚种类。


完善行政处罚基本规则科学公正执法

       5、新《行政处罚法》在坚持“一事不再罚”规定的基础上,增加了“法条竞合”的处理规则。新《行政处罚法》第29条规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。实践中,经常会出现“法条竞合”的情形,例如,当事人同时违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第41条和《中华人民共和国水污染防治法》第33条第1款规定。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第41条和《中华人民共和国水污染防治法》第76条之规定,分别可处5万元以下的罚款和2万元以上20万元以下的罚款。按照新法规定,同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。

6、新《行政处罚法》第36条将涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的处罚追溯期限由2年延长至5年。在生态环境领域,直接威胁公民生命健康安全的生态违法行为并不常见,但是,不排除在突发环境事件等特别情形中,出现人身伤亡的结果。此外,还存在公民发现自身患病后,经过漫长调查举证才发现和生态环境违法行为有关的情形,在这些情况下,有必要通过延长处罚追溯期限的方式对生态违法行为进行处罚。

7、法不溯及既往是法治国家的基本原则,即现在的法律不能惩罚发生在过去的行为。《中华人民共和国刑法》上一般采取“从旧兼从轻”原则,但行政处罚如何适用一直没有明确。新《行政处罚法》第37条规定,实施行政处罚,适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是,作出行政处罚决定时,法律、法规、规章已被修改或者废止,且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的,适用新的规定。按照上述规定,行政处罚时原则上按旧法执行,只有新法规定处罚较轻的情况下才能适用新法。应当注意的是,此处对“新法”判断的标准基于行政处罚行为作出的时间。换言之,即使新法的生效在行为发生之后,但只要决定作出时新法已经生效,新法处罚程度较轻的,也应当适用新法。


规范《行政处罚法》定程序及证据实现程序正义

8、新《行政处罚法》对电子技术监控设备的使用进行了规范。新《行政处罚法》第46条规定,实施行政处罚证据包括:书证;物证;视听资料;电子数据等。同时,第41条规定了行政机关利用电子技术监控设备收集、固定违法事实,以及实施处罚的基本要求。在生态环境领域执法当中,行政机关越来越广泛地运用电子检测设备及其数据,作为判断企业排污是否超标的依据。此类非现场执法方式的盛行,是技术融入国家环境治理的新趋势。但是,尽管这些技术应用能够便捷调查取证、高效查证违法行为,但目前并不能替代人力,仍是一种辅助执法的功能定位,只不过辅助得更高效、更智能。在生态环境执法中,尽管电子数据可能是客观真实的,但面临的突出问题是其检测方式、数据有效性均有待核实。因此,此次新《行政处罚法》第41条还强调,电子技术监控设备记录应当经过法制和技术审核。具体来说,行政机关不能仅靠自动监测数据这一孤证对当事人进行处罚,必须经过有效性核对,确定检测结果和污染之间符合科学的因果关系,且在存在完整证据链的情况下,才能作为行政处罚的依据。

9、新《行政处罚法》在处罚的证据规则和保障程序公正方面作了很多新的规定。例如,新法第38条规定,违反法定程序构成重大且明显违法的,行政处罚无效。实践中,部分环境执法机关不重视程序规范,在诉讼中,法院也往往从执法成本的考虑出发,仅仅指出执法行为存在程序违法了事,而未撤销行政行为,新法的这一规定进一步强化了程序合法的重要性。新《行政处罚法》第40条规定,证据不足的,不得给予行政处罚。因此,生态环境部门务必充分收集固定证据,形成完整证据链后,再作出处罚决定。

新《行政处罚法》第46条确立了“非法证据排除规则”,以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据。生态环境部门务必要以合法手段收集固定证据,规范对企业的明察暗访行为,否则将直接影响案件事实认定。

新《行政处罚法》第54条规定,符合立案标准的,行政机关应当及时立案。实践中,有的生态环境部门不重视立案程序,造成当事人在投诉举报上的救济面临困难,一定程度上激化了矛盾。新法生效后,不履行立案程序将可能影响处罚决定、处罚程序的效力。

新《行政处罚法》第60条规定,行政机关应当自行政处罚案件立案之日起90日内作出行政处罚决定。过去,《行政处罚法》并没有对行政处罚期限作出规定,行政处罚期限散见于各部门规章制度中,从而产生了生态环境部门对自身行为设置的规范,是否具有强制性的问题。此次新法修订解决了这一问题,明确行政机关应当在立案之日起90日内作出处罚决定。


综合考虑违法情节全面保障当事人合法权益


10、新法降低了违法行为移送司法机关的门槛,进一步拓宽对当事人合法权益的保护渠道。实践中,当事人在投诉举报污染行为中经常主张污染企业涉嫌犯罪。但是环境执法部门并非司法机关,对于是否实际构成犯罪往往缺乏必要的判断能力和手段,往往不会轻易将发生的违法行为移送司法机关。新《行政处罚法》第27条规定,违法行为涉嫌犯罪的,行政机关应当及时将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。这一规定实际上降低了违法行为移送司法机关的门槛,即只要发现违法行为涉嫌犯罪,就应当及时移送司法机关,依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替移送,在一定程度上拓宽了当事人的保护渠道。

11、此次新《行政处罚法》的亮点之一,是关于“首违不罚”的规定。新《行政处罚法》虽然是典型的“硬法”,但也吸收了“软法”治理中的柔性执法理念。新《行政处罚法》第33条第1款规定,违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。实施“首违不罚”具有严格的范围、条件,指的是轻微并及时改正,没有造成危害后果的行为,这实质上是行政处罚适用的一种例外情形,以满足行政实务中的特别需要。在生态环境行政执法中,因环境污染的复杂性、专业性,经常有当事人因法律意识淡薄,科学知识欠缺或有侥幸心理,实施了初次环境违法行为。在没有造成严重后果的情况下,行政机关可以督促教育为手段,让当事人意识到错误,尽量避免实际处罚,增加当事人经济负担,这一做法既体现行政执法柔和的一面,又起到警示教育作用。

12、新《行政处罚法》第33条第2款规定,当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。这是法律上首次明确规定了行政处罚的主观过错要件。主观过错是否为行政处罚的构成要件,一直是实践中颇有争议的问题。修订前的《行政处罚法》未明确规定行政处罚必须以行为人主观上存在过错为条件,故实践中一般主张客观归责原则,但是,客观归责原则显然与“无过错即无责任”的基本理念相悖。本次新《行政处罚法》关于主观过错规则原则的规定,符合处罚法定及过罚相当原则,体现出我国人权保障、法律授权的明确性,是立法的一大进步。实践中,生态环境违法行为在主观故意的判断上具有一定难度,其手段、目的和效果之间需要一些专业上的判断,生态环境部门在实施行政处罚时,务必要重视证据的收集,正确判断当事人的主观故意,准确理解把握生态环境法律法规的相关规定。


 
责任编辑:津宁